Dante Antonioli Delucchi*
Fuente: http://www.comunidadandina.org/public/revista_integracion_5.pdf

El Perú cuenta con un importante y moderno cuerpo legislativo que, en condiciones normales, debería permitir al sector editorial desarrollarse de manera sostenida. Asimismo, ha ratificado los principales convenios internacionales de protección de derechos de autor y es considerado como ejemplo en el tema para otras legislaciones latinoamericanas.

Comentarios iniciales

Esta Ley, promulgada por el presidente Alejandro Toledo el 10 de octubre de 2003, se ajusta bastante bien a la “Ley tipo de Guayaquil”, propuesta por UNESCO y CERLALC: enuncia un conjunto de objetivos y prioridades; desarrolla una serie de definiciones importantes; crea y le concede una serie de funciones al Consejo Nacional de Democratización del Libro y de Fomento de la Lectura (Promolibro), definiendo sus funciones; y, describe con cierto nivel de detalle las medidas de promoción, incentivos y protección, entre otros conceptos importantes.

Su Reglamento, promulgado el 18 de mayo de 2004, debería cubrir los vacíos genéricos, vos y funcionales de la Ley, así como regular las medidas de promoción, incentivos y protección; sin embargo, esto no se ha logrado por completo. Algunos temas han quedado en suspenso y deben atenderse a la brevedad. Estos detalles se verán a continuación.

Beneficiarios

Según la Ley, los siguientes son sus beneficiarios:

1) Autores y traductores de libros y productos editoriales afines 2;
2) Lectores;
3) Bibliotecas;
4) Editores de libros y productos editoriales afines;
5) Agentes que intervienen en la actividad editorial, durante los procesos de corrección de textos, diagramación, diseño gráfico, ilustración, fotografía, preprensa e impresión, mediante tecnología creada o por crearse; y
6) Libreros, librerías, importadores y distribuidores de libros y productos editoriales afines.

Esto significa que las medidas de promoción, incentivos y protección contempladas en la Ley y su Reglamento deberían beneficiar a todos los agentes enunciados en el párrafo anterior; sin embargo, a partir de un análisis más exhaustivo de ambos cuerpos legales, podemos concluir que esto no sucede de modo explícito.

Varias leyes del libro latinoamericanas consideran al lector como centro de su legislación. Por ejemplo, tal como lo señala la introducción a la Ley del Libro de Venezuela “el fomento del sector editorial y gráfico debe tener por objeto primordial al consumidor: el lector” 3.

Esta afirmación no se deriva de nuestra legislación, a pesar de enumerarse prioritariamente entre los beneficiarios de la Ley. Así, las acciones orientadas al fomento del libro y la lectura sólo benefician expresamente:

1) Al autor y al traductor;
2) A los editores de libros;
3) A las empresas de preprensa e impresión; y,
4) A los libreros, librerías, importadores y distribuidores.

El tipo de beneficio para cada uno de estos agentes y el acceso a ellos se analizará posteriormente. De otro lado, no hay ningún tipo de mención expresa a:

1) El lector (salvo los beneficios derivados de la expansión del sector, de las campañas de implementación de bibliotecas, de cualquier plan de lectura que se diseñe en el marco de la Ley y cualquier otro beneficio indirecto);
2) Las bibliotecas (la única mención expresa se refiere a la entrega del 20% de las ediciones de los fondos editoriales del Estado; la mención a Fondo-Libro no corresponde a un plan de expansión e implementación de bibliotecas; los demás son beneficios colaterales y se derivan de la implementación de un plan); y,
3) A los agentes que intervienen en el proceso de edición, con excepción de las empresas de preprensa e impresión (todos son beneficios derivados o colaterales).

Lo anterior implica tomar en cuenta este detalle para diseñar e implementar beneficios expresos para estos agentes en el desarrollo de planes de lectura y de otro tipo de actividades que se planee e implemente.

Análisis de los beneficios

La Ley y su Reglamento prevén de modo expreso un conjunto de incentivos y beneficios tributarios a algunos de los agentes indicados anteriormente. Si bien buena parte de ellos han sido reglamentados, algunos se han incluido sin mayor detalle.

Revisemos entonces la reglamentación de estos beneficios, a fin de comprobar su aplicación o utilización:

1) Con relación al crédito tributario por reinversión, luego de varios inconvenientes en la aplicabilidad de este beneficio, varios editores han hecho uso del mismo, aunque con ciertas trabas burocráticas.
2) La exoneración del IGV a la venta e importación de libros y productos editoriales afines entró en vigencia automáticamente (con la promulgación del Reglamento); tendrá una duración de 12 años.
3) El reintegro tributario está correctamente reglamentado y sus procedimientos han sido revisados.
A pesar de algunos inconvenientes administrativos iniciales, que impidieron una mayor celeridad en las devoluciones, este beneficio viene siendo utilizado por los agentes sin mayor dificultad.
La legislación ha incorporado una exigencia adicional para este caso: los beneficiarios deben inscribir sus proyectos editoriales en un registro creado para tal fin en la Biblioteca Nacional del Perú. En la actualidad, este proceso se encuentra simplificado, pudiendo realizarse casi en su totalidad a través del portal institucional de la Biblioteca Nacional en la Internet, una vez realizado el pago correspondiente en el Banco de la Nación.
4) Respecto a la exoneración de impuestos a los premios, el Reglamento no menciona procedimiento alguno ni remite a otra norma tributaria que lo regule. Ante este primer vacío en la legislación, si asumimos que se trata de una exoneración automática, podríamos incurrir en un error.
5) La exoneración del impuesto a la renta por regalías se obtiene, según el Reglamento, presentando ante SUNAT4 la constancia de Depósito Legal que emite la Biblioteca Nacional del Perú una vez que el libro ha sido publicado. En el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de SUNAT no encontramos ningún procedimiento ni formulario que se refiera a esta exoneración. Sin embargo, ante una serie de reclamos y solicitudes de simplificación, actualmente los autores gozan de dicho beneficio previo trámite de registro de actividad tributaria.
6) Medidas de protección a la reproducción. La Ley y el Reglamento dedican tres capítulos descriptivos sobre las medidas de protección a la propiedad intelectual y las vincula al Decreto Legislativo Nº 822, Ley sobre el Derecho de Autor y la Decisión 351 del Acuerdo de Cartagena.
En resumen, se promueve la creación de sociedades de gestión colectiva, se ordena que los establecimientos que presten servicios de reproducción reprográfica soliciten autorización a los titulares de los derechos de autor y que presenten semestralmente un informe detallado de los equipos, número de copias realizadas, valor de las mismas e información sobre las obras reproducidas.
Como vemos, esto es prácticamente imposible de implementar. No existe un censo, ni siquiera un cálculo grueso de la cantidad de establecimientos que se dedican a la reproducción reprográfica en el país; mucho menos capacidad operativa para supervisar, recoger y procesar información que derive en vigilar el cumplimiento de lo dispuesto por la Ley. Si bien es una tarea muy importante y parte de las funciones que cumpliría una sociedad de gestión colectiva 5, tal como ha sido planteada en la Ley del Libro y su Reglamento, no tiene aplicación práctica.
7) Creación de COFIDELIBRO. Las disposiciones para la creación de este fondo son simples y la responsabilidad de crearlo y administrarlo se transfiere a la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE). La Ley indica quienes son los beneficiarios del fondo.
El Reglamento reitera esta disposición e indica que COFIDE será quien establezca el procedimiento y los requisitos para acceder a las líneas de crédito, basada en la Resolución Suprema Nº 158-93-EF y en las demás normas que sean de aplicación. A la fecha de redacción de este artículo, el fondo todavía no ha sido creado, tampoco se han establecido las líneas de crédito.

Como vemos, cuatro de los siete beneficios explícitos de la Ley pueden ser utilizados; uno requiere de mayores precisiones en sus trámites; dos aún no han sido reglamentados.

Resumimos en el cuadro siguiente los beneficios descritos.
 

Cuadro Nº 1
Perú: Beneficios tributarios explícitos de la Ley del Libro

Fuente: Ley Nº 28086 y Decreto Supremo Nº 008-2004-ED.
* A pesar de estar reglamentados, estos beneficios requieren de mayor precisión para poder ser utilizados.

Cuadro Nº 2
Perú: Beneficios no especificados en la Ley del Libro

Fuente: Ley Nº 28086 y Decreto Supremo Nº 008-2004-ED.

8) Aranceles preferenciales a la importación de bienes e insumos para la industria. El Reglamento menciona que para poder gozar de preferencias arancelarias, se deberá contar con un proyecto editorial debidamente inscrito. De otro lado, la modificación arancelaria que se propone en la Ley del Libro y su Reglamento dependía de la evaluación que realicen el Ministerio de Economía y Finanzas y SUNAT 6, respecto al impacto que la exoneración genera en la recaudación.

9) Tarifa postal preferencial. El principal problema para conseguir una tarifa preferencial está en que el servicio lo proveen empresas de régimen privado, por lo tanto son ellas las que tienen que establecer una tarifa especial. Así, queda claro porqué la Ley del Libro enuncia que se “podrá tener” una tarifa preferencial: no puede asignar una.
Adicionalmente, dado que Serpost es una empresa supervisada por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y que, por lo tanto, sus recursos (y resultados) “le pertenecen” al Estado; es imposible imponer por decreto una tarifa postal preferencial.

A pesar de los intentos de Promolibro para proponer mecanismos de negociación para la reducción de las tarifas postales vigentes (las más altas de la región) 7 las empresas proveedoras de este servicio condicionaron dicha reducción a volúmenes mínimos de envío postal difícilmente alcanzables (8 300 envíos por mes). Si se cumplieran las cuotas establecidas en las conversaciones, la tarifa se reduciría en un 55%, colocándose ligeramente por debajo de los promedios latinoamericanos.

De otro lado, no existen registros de envíos de libros e impresos por correo como para realizar una evaluación de cuánto le costaría al Estado reducir sus tarifas actuales, sin embargo, se podría plantear que Serpost sea socio estratégico del Plan Nacional del Libro y la Lectura 8 que su aporte sea, principalmente, la reducción de las tarifas para impresos. Dicha reducción (o descuento), puede ser fácilmente valorizado.

El cuadro siguiente presenta una inconsistencia en la legislación: le concede beneficios a quienes no son beneficiarios expresos de la Ley. Asimismo, discrimina a los demás agentes del sector que no se encuentran dentro del grupo mencionado y plantea un problema de registro, al tener que demostrar que el receptor de la donación es una empresa sin fines de lucro. Adicionalmente, aún no se ha reglamentado este beneficio.

Cuadro Nº 3
Perú: Beneficios concedidos a agentes no especificados como beneficiarios de la Ley del Libro

Fuente: Ley Nº 28086 y Decreto Supremo Nº 008-2004-ED.

10) La exoneración de impuestos a las donaciones exige una resolución del Ministerio de Educación; sin embargo, el asunto es más complicado. En primer lugar, la exoneración procede siempre que:

[...] tengan por objeto el cumplimiento de los fines de la presente ley, destinadas al Sistema Nacional de Bibliotecas, a Fondolibro, al Ministerio de Educación y a las entidades sin fines de lucro que desarrollen proyectos específicos de carácter cultural como ferias, encuentros, concursos y otros dedicados al fomento de la creatividad literaria y de la promoción de la lectura 9.

En el TUPA del Ministerio de Educación, el procedimiento hace referencia a las donaciones en bienes o dinero cuyo beneficiario es el Ministerio de Educación únicamente, y no contempla evaluar o aprobar donaciones destinadas a otros agentes. Es decir, no existe la posibilidad de que una ONG, por ejemplo, realice el trámite para solicitar la aprobación de una donación y exonerarse del impuesto que esta genera.

Existen diversos procedimientos vigentes respecto al registro de donantes y receptores de donaciones en distintas instancias del Estado. Debería proponerse, entonces, un procedimiento único que simplifique las aprobaciones. Se debe tomar en cuenta, entre otras normas, el Decreto Supremo Nº 041-2004-EF (Reglamento de la Inafectación del IGV e ISC 10 a las donaciones). Asimismo, debe considerarse una ampliación de procedimientos en el TUPA del MED.

El siguiente cuadro muestra dos beneficios colaterales para la promoción del libro y la lectura:

Cuadro Nº 4
Perú: Beneficios colaterales para promover el libro y la lectura

Fuente: Ley Nº 28086 y Decreto Supremo Nº 008-2004-ED.

Tal como se indica en el cuadro, no se ha concluido con la reglamentación de ninguno de estos dos beneficios. Entre los detalles pendientes está la indicación expresa del presupuesto que se asignará tanto a Fondo-Libro, como a la promoción de fondos editoriales del Estado.

A pesar del tiempo transcurrido desde la publicación del Reglamento, aún no se ha implementado Fondo-Libro; sin embargo, es evidente que ya se han ejecutado presupuestos derivados de la reglamentación de la Ley: registro y certificación de proyectos editoriales, certificados de verificación de gastos, entre otras actividades realizadas por la Biblioteca Nacional del Perú. De otro lado, resulta contradictorio intentar promover el sector con mecanismos que no se pueden utilizar por falta de reglamentación.

Conclusiones

Hay diferentes lecturas de la información mostrada en las páginas anteriores; una de ellas es que se confirma que varios de los beneficiarios señalados expresamente no obtienen beneficios directos ni específicos de la aplicación de la Ley. A continuación proponemos algunas recomendaciones al respecto.

A. Para garantizar el éxito en la aplicación de una ley deben reducirse las dificultades administrativas para el acceso a los beneficios. Ya sea por modificaciones en el reglamento, por aclaración del mismo o por el planteamiento de nuevos beneficios, las reglas de juego deben ser claras y sencillas. Si queremos promover e incentivar al libro y a la lectura, difícilmente lograremos el concurso de un gran número de agentes en todas las instancias, si la obtención de beneficios requiere de gestiones más complicadas que las que existían antes de la promulgación de la Ley o si se crean beneficios cuya gestión no está respaldada por procedimientos en las instituciones del Estado aludidas en la norma.

B. Si bien algunos de los agentes no obtienen beneficios expresos, esto no significa que la Ley esté mal redactada. Dado que no se puede ser totalizante ni cubrir todas las expectativas del sector, es sumamente importante el papel que deben cumplir Promolibro y la Biblioteca Nacional en el diseño y ejecución de los planes y actividades de fomento y promoción del libro y la lectura. En la práctica es la única herramienta existente para involucrar a todos los beneficiarios  señalados por la Ley.

C. La Ley y el Reglamento le han otorgado funciones y obligaciones a Promolibro y a la Biblioteca Nacional, cuyos límites son básicamente de orden presupuestal. Por lo tanto, resulta sumamente importante involucrar a todas las instancias de la sociedad civil a participar de las actividades que se diseñen.

D. Para lograr el concurso de la mayor cantidad de agentes que la Ley menciona, se debe evaluar el grado de participación de los mismos en el diseño de dichos planes, programas y actividades. La convocatoria debe ser amplia y descentralizada.

E. Es urgente concluir con los aspectos no reglamentados, ya mencionados en la sección correspondiente:

1) Líneas de crédito de COFIDELIBRO: El Reglamento no ha cumplido con lo dispuesto en el Artículo 26º, inciso 2 de la Ley, y su Artículo 52º sólo menciona que hay que hacerlo.
2) Promoción de nuevos fondos editoriales del Estado (Art. 25).
3) Mecanismos para la obtención de tarifas postales preferenciales (Art. 23) (en la práctica, cada agente negociará por su cuenta).
4) Procedimiento para exonerar de impuestos a las donaciones y a los premios (Art. 22).
5) Origen de los recursos para Fondo-Libro procedentes del Estado (Art. 16, inciso 1).
6) Protección a los autores y editores de las reproducciones no autorizadas. Establecimiento a futuro de un “centro de derechos reprográficos” (Arts. 31, 32 y 33).
7) Procedimiento en el caso en que los autores o los titulares de los derechos de autor no acepten distribuir los libros incautados (Art. 34).

Un comentario final respecto a lo dispuesto en el Reglamento sobre el destino de los libros incautados 11. Es sumamente peligroso considerar la distribución legal de libros piratas. Ninguna de las leyes de protección de la propiedad intelectual ni las leyes del libro iberoamericanas considera esta posibilidad, pues se convertirían en un mecanismo de legalización de la piratería promovido desde el mismo Estado. Tal vez este sería el único artículo cuya modificación debería considerarse de inmediato, tomando en cuenta los altos índices de comercio ilegal del sector.

Como podemos observar, quedan varios asuntos pendientes por resolver, sin embargo, como hemos sugerido, se pueden realizar algunos ajustes en el corto plazo para cubrir los vacíos de la Ley.
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* Dante Antonioli es gerente de proyectos editoriales de la Asociación Editorial Bruño. Licenciado en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú (1996), ha seguido cursos de postgrado en edición (UNESCO) y evaluación de proyectos (BID). Es consultor en temas editoriales y planeamiento estratégico desde 1992 y miembro del grupo músico consultor de la Escuela de Música de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Es autor de El sector editorial peruano. Un estudio sobre el libro en el Perú: 1995-2005 y de diversos artículos que han aparecido en varios medios periodísticos y culturales.
1 Este artículo fue publicado en una primera versión, muy preliminar, en el boletín Gestión Cultural Nº 13, Sección Experiencias y Reflexiones en octubre de 2005, bajo el título “La ley del libro y su impacto en la industria editorial peruana”. Véase, en particular, la estimación de la estructura productiva de la industria y algunos cálculos del costo de exoneración de impuestos al sector. (En: http:www.gestioncultural.org). Asimismo, una segunda versión ampliada del mismo apareció en versión electrónica dentro del capítulo IX del libro El sector editorial peruano. Un estudio sobre el libro en el Perú: 1995-2005 en: http://blog.pucp.edu.pe/item/6670. En esta versión, los datos han sido actualizados, de acuerdo con la evolución legislativa de los países bajo análisis.
2 Según la Ley, son productos editoriales afines al libro, las publicaciones periódicas no noticiosas, los fascículos coleccionables y las publicaciones en sistema Braille, que en todos los casos sean de contenido estrictamente científico, educativo o cultural. Asimismo, las guías turísticas y las publicaciones de partituras de obras musicales. Se exceptúan de la definición anterior los catálogos informativos y comerciales no bibliográficos, las publicaciones que contengan horóscopos, fotonovelas, modas, juegos de azar y las publicaciones pornográficas y sucedáneos.
3 Ley del Libro y Reglamento de la Ley del Libro. Centro Nacional del Libro. Caracas: La Galaxia, 2003, p. 3.
4 SUNAT: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria.
5 Véase el capítulo II, “La creación intelectual: Sociedades de gestión colectiva de derechos reprográficos (SGC)” en: El sector editorial peruano. Un estudio sobre el libro en el Perú: 1995-2005; http://blog.pucp.edu.pe/item/6670.
6 Para mayores detalles, véase el capítulo V, “Comercio exterior. Análisis del impacto de una modificación arancelaria”. Ibid.
7 Capítulos IV y V, sección Tarifas postales. Ibid.
8 Respecto a este tema, en abril de 2006 se publicó en el portal de PROMOLIBRO, una propuesta de Plan Nacional de Democratización del Libro y de Fomento de la Lectura, producto de nueve mesas de concertación con distintos agentes de la sociedad civil. El Plan no llegó a implementarse.
9 Ley Nº 26086. Ley de Democratización del Libro y Fomento de la Lectura, artículo 22.
10 IGV: Impuesto General a las Ventas (similar al IVA). ISC: Impuesto Selectivo al Consumo.
11 El artículo 57 del Reglamento de la Ley del Libro señala que el material que infrinja el derecho de autor será entregado a PROMOLIBRO (una vez concluido el proceso correspondiente). El artículo 58 señala que PROMOLIBRO coordinará con la Biblioteca Nacional del Perú la distribución gratuita de dicho material, previo consentimiento por escrito del autor o del titular de los derechos.